Версия для печати

Прежде чем реформировать вооруженные силы… — часть II

Шлыков Виталий
Автор уверен, что широко распространенный в демократических странах и доказавший свою эффективность опыт создания независимых экспертных комиссий по ключевым вопросам оборонного строительства может быть с успехом применен и в российских условиях.
Автор уверен, что широко распространенный в демократических странах и доказавший свою эффективность опыт создания независимых экспертных комиссий по ключевым вопросам оборонного строительства может быть с успехом применен и в российских условиях.
Продолжение. Начало читайте в предыдущем номере.
{{direct}}

Чтобы читателю было легче представить себе состав, механизм и процедуру работы подобных комиссий, попытаюсь с той степенью детализации, которая возможна в газетной статье, описать деятельность комиссии Гейтса (о ней я уже рассказывал сжато в № 23 «ВПК» за 2010 год), а также трудившейся параллельно с ней над решением той же задачи комиссии Пентагона под руководством заместителя министра обороны США Роджера Келли.

Отнюдь не узкий круг

18 октября 1968 года Ричард Никсон, тогда еще кандидат в президенты Соединенных Штатов, пообещал в одном из выступлений по радио отказаться от призыва на военную службу после окончания войны во Вьетнаме (напомню, что война завершилась подписанием Парижского мирного договора 27 сентября 1973 года). 27 марта 1969-го уже в качестве избранного главы государства Никсон объявил о создании Консультативной президентской комиссии по добровольческим вооруженным силам. При этом он подчеркнул, что отдал указание комиссии подготовить исчерпывающий план упразднения призыва и перехода к добровольческим вооруженным силам. Таким образом, президент дал понять, что речь идет не о том, переводить ВС США на добровольную основу комплектования или нет, а о том, в какой срок это сделать.

Председателем комиссии был назначен Томас Гейтс, имевший семилетний опыт руководящей работы в Пентагоне, в том числе пять лет в должности первого заместителя и два года в должности министра обороны. Всего комиссия состояла из 15 человек. Характерно, что в ее составе оказались всего двое военных, оба отставные, а именно – генералы Альфред Грюнтер и Лорис Норстед. Наиболее внушительно была представлена сфера науки и образования (шесть человек): Теодор Хезбург – ректор университета Нотр Дам, Джером Холланд – ректор Хэмптонского института, Джон Кэмпер – директор академии Филипса, Аллен Уоллис – ректор университета Рочестер, Милтон Фридман – профессор экономики Чикагского университета, Жанна Нобль – профессор Нью-Йоркского университета.

Деловое и финансовое сообщество представляли, помимо самого Гейтса, четверо: Кроуфорд Гринволт – председатель финансового комитета корпорации «Дюпон де Немур», Томас Кертис – вице-президент издательства «Британская энциклопедия», в прошлом член конгресса США от штата Миссури, Алан Гринспен – председатель правления компании «Таусенд-Гринспен», Фредерик Дент – президент компании «Мэйфер Миллз».

Кроме того, в комиссию вошли Стивен Хербитс – студент Джордж-таунского университета, автор опубликованной в 1967 году книги «Как покончить с призывом», а также Рой Уилкинс – исполнительный директор Ассоциации за прогресс цветного населения.

О стремлении как можно более полно учесть при изучении вопроса об отмене призыва в армию интересы различных слоев американского общества свидетельствовало не только назначение в состав комиссии студента и поборника прав небелых граждан Соединенных Штатов. Теодор Хезбург, например, являлся и президентом университета, и одновременно председателем комиссии по правам человека при правительстве США, а профессор Жанна Нобль была еще и вице-президентом Национального совета негритянских женщин (в то время слово «негр» все еще считалось в Америке политкорректным).

Комиссия отнюдь не ограничилась обсуждением поставленной перед ней проблемы в своем узком кругу. При ней функционировал (о чем говорилось в № 4 «ВПК» за 2011 год) внушительный аппарат квалифицированных сотрудников во главе с исполнительным директором, его заместителем, ответственным редактором и четырьмя директорами по основным направлениям исследований. Все четыре директора по направлениям исследований – Уолтер Ой, Гарри Гилман, Стюарт Олтмэн и Дэвид Киссинг были членами комиссии по изучению возможности отмены призыва, созданной Пентагоном еще в 1964 году. Правда, ее работа прервалась в связи с началом войны во Вьетнаме.

Помимо четырех директоров по направлениям исследований, имелись 24 директора отдельных исследовательских проектов, названия которых позволяют судить о широте подхода комиссии к проблеме: «Призывная система и Конституция», «Возможность замены военнослужащих гражданским персоналом», «Вербовка офицерского состава», «Призывные системы в Европе», «Стоимость ротации военного персонала», «Ветераны и общество», «Призыв медицинского персонала» и другие.

Напомню также, что в качестве официальных консультирующих организаций комиссия привлекла к своей работе три мощные исследовательские структуры – Центр оборонного анализа, корпорацию «РЭНД» и Центр военно-морского анализа.

Однако самым главным подспорьем в деятельности комиссии стало специальное распоряжение президента США Министерству обороны и другим правительственным ведомствам оказывать ей всемерную поддержку и предоставлять всю необходимую информацию в приоритетном порядке. Выполняя это распоряжение, Пентагон, в частности, регулярно проводил для членов комиссии, сотрудников ее аппарата специальные заслушивания и доклады по всем интересующим их вопросам.

Следует еще раз обратить внимание на несколько особенностей комиссии. Во-первых, в ней не было ни одного действующего военного, политика или чиновника. Во-вторых, она работала совершенно независимо от Пентагона. В-третьих, над проектом реформы системы комплектования армии трудились лучшие экономические и финансовые умы Америки. В-четвертых, деятельность исследовательского аппарата комиссии носила открытый характер (в частности, были опубликованы доклады всех 24 директоров исследовательских проектов, составившие три огромных тома).

Добровольная армия дешевле призывной

Комиссия Гейтса провела свое первое заседание в мае 1969-го и закончила составление доклада президенту Никсону 9 января 1970 года. В нем все члены комиссии единогласно высказались за отмену призывной системы в пользу добровольного принципа комплектования.

По мнению комиссии, «дешевая рабочая сила», получаемая посредством принудительного призыва, провоцирует неэффективное использование человеческих ресурсов. Скрытый «натуральный налог», который накладывается на призывников в результате того, что в армии они получают меньше денег, чем могли бы заработать в гражданской жизни, представляет собой дискриминацию молодых людей и нарушение их прав. Такой же «натуральный налог» уплачивают и многие контрактники, которые вступают в ряды армии не ради заработка, а для того, чтобы избежать призыва.

К числу скрытых издержек призывной системы комиссия отнесла также отчуждение юных граждан США от общества на время службы и нарушение их карьерных и личных планов. Комиссия сделала вывод, что с учетом всех этих скрытых издержек добровольная армия будет стоить обществу дешевле, чем призывная.

Предложенный комиссией рецепт перехода к добровольной армии был предельно прост. По ее мнению, всякий перспективный кандидат для службы в армии, как рядовой, так и офицер, представляет собой «экономического человека» («гомо экономикус»), который руководствуется прежде всего соображениями собственной выгоды и вполне способен на разумные поступки для достижения этой выгоды. В частности, в условиях рыночного спроса и предложения он без особого труда может определить собственную «цену». Поэтому, с точки зрения комиссии, техническая проблема перехода к добровольной армии сводится к определению такого уровня денежной оплаты, который необходим для того, чтобы военнослужащий выполнял порученную ему государством работу.

В связи с этим комиссия не рекомендовала применение таких дополнительных стимулов, как улучшение жилищных условий военнослужащих, субсидируемые образовательные программы или предоставление бесплатных стоматологических услуг членам семей военных. Свое отношение к подобным дополнительным затратам комиссия сформулировала следующим образом: «Вопрос не в том, желательны подобные льготы или нет, а в том, представляют ли они собой наиболее эффективную форму компенсации. Большинство подобных неденежных компенсаций не обладает большой привлекательностью для молодых мужчин и женщин. В силу этого они не очень эффективны как инструмент привлечения нового личного состава и сохранения старого, ибо не обладают достаточной прозрачностью».

Стоимость перехода к новой системе комплектования ставилась комиссией в зависимость от общей численности вооруженных сил. При их сокращении до двух миллионов человек, по мнению комиссии, вообще не потребуется увеличения денежного содержания военнослужащих по сравнению с тем, которое получали контрактники в 1970 году. При сохранении же прежнего трехмиллионного личного состава ВС (1970) понадобится увеличение расходов на денежное содержание в сумме 3,3–3,5 миллиарда долларов в год.

В заключение комиссия рекомендовала президенту отказаться от призыва с 1 июля 1971 года и выделить в 1971 финансовом году (в то время финансовый год в США начинался 1 июля) дополнительно 3,4 миллиарда долларов, чтобы денежное содержание военнослужащих заметно возросло. При этом базовые ежемесячные оклады рядовых предлагалось увеличить со 180 до 315 долларов, а офицеров – с 428 до 578 долларов соответственно.

Параллельная структура

Выводы и рекомендации комиссии Гейтса были отнюдь не единственным источником экспертизы для Ричарда Никсона. В полном соответствии с американской системой сдержек и противовесов по указанию президента Министерство обороны создало в апреле 1969 года свою собственную структуру для изучения проблем, связанных с отказом от призыва, – так называемый Комитет по проекту «Доброволец» (Project Volunteer Committee). Поскольку этот комитет сыграл ключевую роль в переводе вооруженных сил США на добровольную основу, остановлюсь на его деятельности подробнее.

В состав комитета вошли заместители министров видов ВС и заместители начальников их штабов, заместитель министра обороны по системному анализу, а также директор управления по личному составу Комитета начальников штабов (КНШ). Возглавил комитет заместитель министра обороны по вопросам людских ресурсов и резервов Роджер Келли.

Задачей комитета, по словам одного из его членов, было «умерить миссионерское рвение» комиссии Гейтса и поставить вопрос перехода к добровольным вооруженным силам (ДВС) на практическую основу. Необходимость отказа от призыва комитет не оспаривал. В связи с этим он не стал заниматься вопросами экономической, социальной или политической целесообразности ликвидации призывной системы или ее сохранения.

План работы комитета включал семь направлений исследований:

  • улучшение общего имиджа военной службы;
  • деятельность вербовочных органов;
  • денежная компенсация военнослужащим;
  • увеличение дополнительных льгот и улучшение бытовых условий;
  • укрепление морального духа и чувства удовлетворенности от военной службы;
  • квалификационные требования, предъявляемые к кандидатам на военную службу;
  • меры по оптимизации использования личного состава.

Кроме этих семи направлений, комитет запланировал изучение в качестве отдельных разделов вопросов комплектования резервов и обеспечения вооруженных сил врачами. Последний вопрос считался особенно важным, так как до перехода к ДВС потребности ВС в специалистах-медиках удовлетворялись почти исключительно за счет призыва в армию выпускников гражданских учебных заведений.

После разработки своего плана Роджер Келли предложил всем видам вооруженных сил представить собственные программы и рекомендации, направленные на выполнение проекта «Доброволец», используя в качестве отправного пункта определенный комитетом перечень направлений изучения проблемы.

Первая фаза проекта «Доброволец» была завершена к июлю 1969 года, после того как виды вооруженных сил представили более трехсот рекомендаций. В качестве примера можно привести доклад сухопутных войск, подготовленный в рамках их собственного проекта «Обеспечение» (Project Provide). В этом документе делался вывод о реальности перевода американских СВ на добровольческую основу, однако высказывались сомнения в его реализуемости без значительного дополнительного финансирования и улучшения условий службы.

Авторы Project Provide утверждали, что для получения необходимого числа добровольцев недостаточно одной только денежной компенсации, сопоставимой по конкурентоспособности с уровнем оплаты труда в гражданском секторе экономики. Потребуется прежде всего высокомотивированная и профессиональная вербовочная служба. В частности, аналитики проекта «Обеспечение» рекомендовали увеличить расходы сухопутных войск на рекламу в 12 раз (с трех миллионов до 36 миллионов долларов). Предлагалось также предоставлять потенциальным кандидатам, желающим служить в сухопутных войсках, право выбора военной специальности.

Особое внимание обращалось на необходимость улучшения условий службы. «Если не будут приняты меры по устранению всего того, что раздражает солдата, размеры денежного содержания и другие стимулы дадут незначительные результаты. Или вообще окажутся бесполезными», – говорилось в докладе. Вдобавок к нему прилагался список наиболее чувствительных «раздражителей солдата».

Для того чтобы изучить и сопоставить предложения, содержавшиеся в проекте СВ «Обеспечение», в программах других видов ВС, Келли создал в рамках проекта «Доброволец» специальную Группу оценки программ (Program Evaluation Group), в которую вошли представители всех видов вооруженных сил. В январе 1970 года она представила Келли доклад. В нем выражалась уверенность, что по завершении войны во Вьетнаме вполне возможно создание добровольческих ВС численностью 2,25 миллиона человек при наличии достаточных стимулов, включая повышение денежного содержания.

С чем не согласны?

Материалы Program Evaluation Group легли в основу доклада Комитета по проекту «Доброволец», который был представлен министру обороны, а через него – президенту Никсону одновременно с докладом комиссии Гейтса. Документ возглавлявшейся Роджером Келли структуры под заголовком «Планы и действия по переходу к Добровольческим вооруженным силам» содержал 41 рекомендацию. Они были сгруппированы по степени приоритетности. Важнейшей задачей комитет посчитал повышение эффективности вербовочных служб вооруженных сил.

Соглашаясь с выводами комиссии Гейтса о необходимости отказа от призыва, доклад пентагоновского Комитета по проекту «Доброволец» во многом разошелся с ее рекомендациями. Предложение отказаться от комплектования вооруженных сил призывниками с 1 июля 1971 года было охарактеризовано как нереалистичное и даже безответственное. В связи с этим рекомендовалось продление призыва как минимум еще на два года.

Комитет Келли также отверг вывод комиссии Гейтса о том, что простого увеличения денежного содержания будет достаточно для перехода к ДВС. В связи с этим доклад содержал рекомендации о принятии полномасштабной программы строительства семейного жилья и общежитий для холостяков. Попутно подчеркивалась важность увеличения финансирования образовательных и учебных программ как важнейшего инструмента повышения привлекательности военной службы.

Что же касается оценок стоимости перехода к ДВС, содержавшихся в труде комиссии Гейтса, то доклад Министерства обороны охарактеризовал их как чрезмерно оптимистичные и не принимающие во внимание то негативное отношение к военной службе, которое сложилось в обществе в результате войны во Вьетнаме.

Поддерживая доклад комитета Келли, тогдашний министр обороны США Мелвин Лэйрд объяснял, выступая в конгрессе, необходимость продления призыва еще на два года тем, что он «является побудительным мотивом службы в армии по контракту для большинства контрактников первого срока службы, примерно для двух третей солдат-контрактников боевых специальностей, примерно для трех четвертей всех резервистов по контракту и для подавляющего большинства молодых врачей».

Шеф Пентагона настаивал: продление призыва будет способствовать плавному и безболезненному переходу к ДВС в условиях неизбежного сокращения призываемого контингента по мере свертывания войны во Вьетнаме. Именно сокращение призыва, а не увеличение числа контрактников рассматривалось Министерством обороны как основной путь перехода к ДВС.

В меморандуме, направленном президенту Никсону в марте 1970 года, Мелвин Лэйрд писал: «По нашему мнению, по мере продвижения к этой цели (переходу к ДВС. – В. Ш.) основной упор должен быть сделан не столько на укомплектование добровольческих вооруженных сил, сколько на сведение к нулю призыва, хотя и в том, и в другом случае мы преследуем одну и ту же цель. Есть немало американцев, которые отвергают идею создания добровольных вооруженных сил, являясь в то же время сторонниками сокращения призыва».

Пентагон даже ввел в оборот новый термин «нулевой призыв» (zero draft). Сделано это было в первую очередь для того, чтобы ослабить сопротивление в обществе переводу вооруженных сил на полностью добровольную основу.

Сейчас трудно себе это представить, но в описываемый период истории Соединенных Штатов комплектование ВС призывниками все еще пользовалось поддержкой большинства населения. В январе 1969 года 62 процента американцев считали, что призыв должен быть сохранен даже после окончания войны во Вьетнаме, в то время как за отмену данной системы пополнения вооруженных сил выступал всего 31 процент опрошенных. Многие в США опасались, что полностью контрактная армия приведет к появлению военной касты и ослабит гражданский контроль над вооруженными силами.

Один из чиновников Пентагона – Орвилл Силит так объяснял смысл нулевого призыва: «Нулевой призыв не вызывает у людей тех смешанных чувств, которые часто вызывают слова о полностью добровольной армии. Поэтому нулевой призыв означает, что мы стремимся перейти к Добровольным вооруженным силам просто путем сведения призыва к нулю».

Окончание читайте в следующем номере.

Виталий Шлыков,
член Общественного совета при Минобороны РФ

Опубликовано в выпуске № 5 (371) за 9 февраля 2011 года

Loading...
Загрузка...
Аватар пользователя Иван Красов
Иван Красов
08 февраля 2011
Такое подробное описание деятельности американских комиссий пожоже на инструкцию для наших современников. Конечно же "гомо экономикус" руководствуется прежде всего собственной выгодой и в случае, если вдруг ему будет невыгодно воевать, он и не будет. В своей основе офицер Русской армии, Красной и Советской армии никогда такими мотивами не руководствовался. Служба в России всегда была тяжелой ношей и большой ответственностью, а нам предлагается сделать ее только средством для обогащения, чтобы молодые люди не были "отчуждены от общества" и могли спокойно делать свою карьеру. Не случайно проводимая работа, в том числе и пропагандистская, в направлении создания контрактной армии привела к тому, что в 2010 году 200 тысяч молодых людей, проникнувшись ей, сделала все для того чтобы их не нашли с цель вручения повестки, а 13 тысяч, даже плучив повестку, не прибыли на сборные пункты. Забыли люди хорошие русские пословицы :"На службу не напрашивайся (не накупайся), от службы не отпрашивайся (не откупайся)! или:" На службу не набивайся, а от службы не отрекайся!".
Аватар пользователя Александр Колоколов
Александр Колоколов
08 февраля 2011
За деньги можно научиться убивать, но умирать - никогда.
Аватар пользователя С.Антонов
С.Антонов
09 февраля 2011
С такими членами общественного совета при МО, как Шлыков, и дошла наша армия до последнего хрипа. Господи! Избави нас от таких друзей, а от врагов сами отобьемся.
Аватар пользователя Александр Белкин
Александр Белкин
13 февраля 2011
Господа комментаторы, вы статью-то читали? Что вы фольклором да лозунгами мозги пудрите? А по сути статьи возражения есть? Автор пишет об опыте создания и работы НЕЗАВИСИМЫХ экспертных комиссий по ключевым вопросам оборонного строительства. Причем пишет не в первый раз. Если бы раньше наши большие военные реформаторы читали и на ус мотали, то, глядишь, и у нас бы сначала независимые экспертные центры создали, в них бы все аспекты военных преобразований обмозговали, то глядишь, и у нас ВС модернизировались бы по уму, а не через сами знаете что. Направление преобразований, вроде, правильное, но исполнение, как всегда, в особо извращенной форме.
Аватар пользователя Иван Красов
Иван Красов
14 февраля 2011
Уважаемый Александр! Иногда бывает, что за отдельными деревьями мы не видим леса. В данном случае можно предположить, что речь идет не только о создании подобных, так называемых независимых комиссий у нас, но и подспудно о главном - отказе от призывной армии. Можно ли поверить вообще тезису о независимости экспертных комиссий в связи с отсутствием в ее составе действующих военных и чиновников, тем более, что Гейтс, во-первых, был именно назначен председателем комиссии, а не выбран и, во-вторых, комиссия работала по уже принятому Президентом решению? Поэтому не лишне вспомнить и наш опыт. В Совете безопасности РФ создана Межведомсвенная комиссия по военной безопасности, одной из функций, которой явлется подготовка предложений по выработке и реализации основных напрвлений государственной военной поллитики и военного оборонного строительства. Кроме того, при Совете безопасности РФ создан научный Совет.Наверное этого достаточно. Другое дело, что опыт США приемлем с точки зрения их умения считать деньги и принимать прагматичные решения.
Аватар пользователя    ASD
ASD
18 февраля 2012
2Иван Красов В РККА/СА не было офицеров.
Аватар пользователя Иван Красов
Иван Красов
08 февраля 2011
Такое подробное описание деятельности американских комиссий пожоже на инструкцию для наших современников. Конечно же "гомо экономикус" руководствуется прежде всего собственной выгодой и в случае, если вдруг ему будет невыгодно воевать, он и не будет. В своей основе офицер Русской армии, Красной и Советской армии никогда такими мотивами не руководствовался. Служба в России всегда была тяжелой ношей и большой ответственностью, а нам предлагается сделать ее только средством для обогащения, чтобы молодые люди не были "отчуждены от общества" и могли спокойно делать свою карьеру. Не случайно проводимая работа, в том числе и пропагандистская, в направлении создания контрактной армии привела к тому, что в 2010 году 200 тысяч молодых людей, проникнувшись ей, сделала все для того чтобы их не нашли с цель вручения повестки, а 13 тысяч, даже плучив повестку, не прибыли на сборные пункты. Забыли люди хорошие русские пословицы :"На службу не напрашивайся (не накупайся), от службы не отпрашивайся (не откупайся)! или:" На службу не набивайся, а от службы не отрекайся!".
Аватар пользователя Александр Колоколов
Александр Колоколов
08 февраля 2011
За деньги можно научиться убивать, но умирать - никогда.
Аватар пользователя С.Антонов
С.Антонов
09 февраля 2011
С такими членами общественного совета при МО, как Шлыков, и дошла наша армия до последнего хрипа. Господи! Избави нас от таких друзей, а от врагов сами отобьемся.
Аватар пользователя Александр Белкин
Александр Белкин
13 февраля 2011
Господа комментаторы, вы статью-то читали? Что вы фольклором да лозунгами мозги пудрите? А по сути статьи возражения есть? Автор пишет об опыте создания и работы НЕЗАВИСИМЫХ экспертных комиссий по ключевым вопросам оборонного строительства. Причем пишет не в первый раз. Если бы раньше наши большие военные реформаторы читали и на ус мотали, то, глядишь, и у нас бы сначала независимые экспертные центры создали, в них бы все аспекты военных преобразований обмозговали, то глядишь, и у нас ВС модернизировались бы по уму, а не через сами знаете что. Направление преобразований, вроде, правильное, но исполнение, как всегда, в особо извращенной форме.
Аватар пользователя Иван Красов
Иван Красов
14 февраля 2011
Уважаемый Александр! Иногда бывает, что за отдельными деревьями мы не видим леса. В данном случае можно предположить, что речь идет не только о создании подобных, так называемых независимых комиссий у нас, но и подспудно о главном - отказе от призывной армии. Можно ли поверить вообще тезису о независимости экспертных комиссий в связи с отсутствием в ее составе действующих военных и чиновников, тем более, что Гейтс, во-первых, был именно назначен председателем комиссии, а не выбран и, во-вторых, комиссия работала по уже принятому Президентом решению? Поэтому не лишне вспомнить и наш опыт. В Совете безопасности РФ создана Межведомсвенная комиссия по военной безопасности, одной из функций, которой явлется подготовка предложений по выработке и реализации основных напрвлений государственной военной поллитики и военного оборонного строительства. Кроме того, при Совете безопасности РФ создан научный Совет.Наверное этого достаточно. Другое дело, что опыт США приемлем с точки зрения их умения считать деньги и принимать прагматичные решения.
Аватар пользователя    ASD
ASD
18 февраля 2012
2Иван Красов В РККА/СА не было офицеров.
Новости

 

 

  • Past:
  • 3 дня
  • Неделя
  • Месяц